Governo da Frente Ampla rescinde contrato com o estaleiro Cardama para OPV da Armada do Uruguai

O Governo da Frente Ampla decidiu rescindir o contrato com o estaleiro espanhol Cardama para a construção de dois navios patrulha oceânicos (OPV) destinados a equipar a Armada Nacional do Uruguai. A deliberação foi tomada em Conselho de Ministros e anunciada pelo presidente Yamandú Orsi, que apontou “vários incumprimentos da empresa”. Ainda assim, os detalhes divulgados referiram-se apenas a incumprimentos ligados a matérias administrativas: a garantia de fiel cumprimento (com documentação falsa) e a garantia de reembolso (incumprimento contratual), sem serem mencionadas falhas técnicas de construção. O prosecretário Jorge Díaz falou numa “longa lista de incumprimentos construtivos”, mas também sem apresentar pormenores.

Orsi insistiu que a decisão pretendia assegurar “transparência na gestão pública”, remetendo para o anúncio de 22 de outubro de 2025 sobre irregularidades na garantia de fiel cumprimento. O Executivo afirmou ainda que deu à empresa oportunidades para regularizar a situação.

Estratégia Comunicacional do Governo e o seu impacto

Órgãos de comunicação como a Zona Militar sublinharam a “espetacularidade” do anúncio de 22 de outubro, quando foi comunicada a decisão de iniciar ações legais para rescindir o contrato com a empresa espanhola Cardama. Esse passo colocou o “caso Cardama” no centro da agenda política e mediática e evidenciou que a intenção declarada do Governo era terminar o contrato. Perante isto, o presidente da empresa, Mario Cardama, referiu a sua surpresa por tomar conhecimento, diretamente pelas palavras de um chefe de Estado, de que a sua empresa era acusada de “fraude” e de que se pretendia pôr fim ao vínculo contratual.

Depois de 22 de outubro, o CEO do estaleiro passou a intervir nos meios de comunicação uruguaios, expressando o seu desalento e criticando a postura resistente e pouco colaborativa do Governo em relação ao estaleiro. Até então, Mario Cardama tinha evitado declarações públicas para não prejudicar o projeto, consciente da resistência do Governo da Frente Ampla. Indicou que não existia comunicação direta, alegando que o Ministério não respondia às suas mensagens e que a empresa acabava por saber das novidades pela imprensa. Acrescentou que o estaleiro dizia não saber qual incumprimento teria motivado a execução da garantia e questionava a falta de diálogo para clarificar divergências.

Crónica de uma Resistência Institucional

Importa recordar que o contrato fora assinado pelo governo de Luis Lacalle Pou, perante o qual a Frente Ampla, enquanto oposição, levantou críticas à transparência do processo. As primeiras declarações públicas de Sandra Lazo, ao assumir funções como ministra da Defesa, já deixavam explícita a visão crítica e a resistência do Governo em prosseguir com o contrato.

Em março de 2025, após o cumprimento do segundo marco certificado pela Lloyd’s Register, a ministra aplicou medidas extremas - sanções - ao ex-Comandante em Chefe e a dois Contra-Almirantes da Armada, sinalizando a sua discordância com o andamento do contrato. O Diretor de Material Naval dessa instituição foi afastado da supervisão dos OPV, passando o controlo direto para o Ministério da Defesa.

Os oficiais da Armada que tinham sido escolhidos pela própria instituição para acompanhar a construção não foram enviados para Espanha na data prevista, por decisão direta do Ministério da Defesa. Isso deixou o projeto sem representantes da parte compradora para realizarem o acompanhamento in situ, como estabelecia o contrato. Só quando o projeto já se encontrava bastante adiantado foram designados novos oficiais para essa missão. O aspeto mais incomum foi que, sendo uma função técnica numa organização militar, a seleção não ficou a cargo da Armada, mas foi feita diretamente pelas autoridades do Ministério da Defesa.

Outro episódio que foi expondo o “rosto severo” do Governo perante o projeto ocorreu aquando da colocação da quilha do primeiro OPV, correspondente ao terceiro marco contratual. A ministra Sandra Lazo, que estava na Europa em viagem oficial, recebeu do estaleiro um convite para participar num momento relevante na construção de qualquer navio. Contudo, o convite foi recusado e nenhum representante do Ministério da Defesa ou da Armada marcou presença. O jornal uruguaio El País escreveu a este respeito: “a ministra Sandra Lazo voltou a marcar distância do estaleiro Cardama”.

A situação ganhou ainda mais peso porque, em contraste, Lazo visitou o estaleiro China State Shipbuilding Corporation (CSSC) durante a sua viagem à Ásia, realizando uma visita guiada que nunca fez com a Cardama. A polémica aumentou também devido às desculpas públicas dirigidas ao estaleiro chinês. Recorde-se que o governo de Luis Lacalle Pou, antes de escolher a Cardama, tinha cancelado um concurso internacional invocando razões económicas - num contexto de tensões geopolíticas evidenciadas pelos EUA. Nesse processo, o estaleiro chinês liderara a avaliação técnica, embora com uma proposta cujo custo duplicava o da Cardama. Além disso, esta visita aconteceu ao mesmo tempo que representantes da Frente Ampla se opunham, na Câmara de Deputados, a autorizar uma delegação da Comissão de Defesa Nacional a visitar o estaleiro espanhol em Vigo.

Após a declaração do presidente Orsi em 22 de outubro, tornou-se evidente que o Governo mantinha firme a intenção de rescindir o contrato com a Cardama. Até então, os problemas apontados eram de natureza administrativa e não existiam fundamentos técnicos ligados à construção. Isto gerou debate público no Uruguai sobre se o Governo se teria precipitado ao anunciar a rescisão sem comunicação nem notificação prévia à empresa. As ações seguintes pareceram mais direcionadas para legitimar a decisão política e preparar um eventual arbitramento internacional do que para assegurar a construção dos navios. Nesse quadro, surgiram fugas de informação de relatórios técnicos elaborados por oficiais da Armada em Vigo, levantando dúvidas sobre a qualidade técnica da construção. Também aparecem os primeiros atrasos do ponto de vista do progresso da obra, por não terem sido recebidos os motores principais no mês acordado. Segundo Mario Cardama, a declaração do presidente Orsi teve impacto no acordo com a Caterpillar e significou ainda que o estaleiro deixaria de receber 8 milhões de euros.

A Auditoria da Bureau Veritas: Suporte Técnico ou Estratégia Legal?

No âmbito do processo de rescisão, o Governo uruguaio solicitou uma inspeção à Bureau Veritas em dezembro de 2025. O relatório técnico (28 páginas), que toma como referência os relatórios de oficiais da Armada, incluiu observações específicas sobre o processo de construção (algumas relacionadas com requisitos militares fora do âmbito da sociedade classificadora, mas com impacto na operação dos navios), sobre a supervisão dos trabalhos realizados por empresas subcontratadas e sobre o cumprimento das exigências da Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS). O documento concluiu que essas observações poderiam ser corrigidas pelo estaleiro.

Contudo, por falta de informação, não foi possível confirmar se os requisitos técnicos exigidos pela normativa da bandeira uruguaia (para navios civis) eram plenamente cumpridos, nem se a gestão do aprovisionamento de materiais e equipamentos era adequada, sobretudo no que respeita aos fornecimentos dos grupos geradores e dos motores principais da Caterpillar. Por outro lado, o relatório alerta que o incumprimento da normativa técnica e a obtenção dos certificados de bandeira no momento da entrega dos navios poderiam colocar o contrato em risco. Acresce que o contrato estabelece que os representantes do comprador realizarão “as tarefas de certificação necessárias para obter a BANDEIRA dos NAVIOS”.

O relatório também adverte que a inexistência de planos definitivos e aprovados para o primeiro navio não consolida soluções de conceção básica nem sequências de produção, perdendo-se o efeito de aprendizagem para o segundo navio, com a consequente degradação do desempenho, aumento de custos indiretos e prolongamento do prazo de conclusão do projeto.

O ponto mais crítico foi o atraso nos prazos: relativamente ao primeiro OPV, estimou-se um atraso de cinco meses, ultrapassando o máximo de três meses de “atrasos autorizados” previsto no contrato. A Bureau Veritas concluiu que “o Comprador estaria legitimado a resolver o contrato antecipadamente com os efeitos previstos no Art. 21”. Este artigo refere-se ao direito do comprador em caso de incumprimento parcial ou total do Construtor.

Outro aspeto relevante que surge no relatório, na secção “documentação analisada” emitida pelo Estaleiro Cardama, é a referência à “Carta ao Ministério da Defesa da ROU, datada de 22.10.2025, para solicitar reconhecimento formal de um atraso de 4 meses”. Embora não tenha sido possível aceder à carta, o título indica o seu objetivo e o reconhecimento tácito, por parte do estaleiro, de pelo menos 4 meses.

Constatações e Contradições: Considerações à luz do Relatório da Bureau Veritas

• Primeira: O relatório expõe várias complexidades de construção, incluindo a produção sem aprovação prévia de planos definitivos, assinalando que “este procedimento implica construir por conta e risco, contrariando as boas práticas de construção”, o que revela falta de padronização adequada. Ainda assim, sustenta que essas questões podem ser corrigidas, embora com impacto em atrasos. Outras exigem atenção para evitar incumprimentos futuros. Apesar dos alertas, não se comprova um incumprimento contratual tácito nem uma incapacidade técnica do estaleiro para cumprir as exigências de construção à data da inspeção. O elemento crítico é o atraso de 5 meses verificado durante a auditoria, mas isso aconteceu três meses depois de o Governo ter anunciado a intenção de rescindir o contrato sem ainda dispor deste relatório técnico. Ainda assim, a ausência de procedimento identificada pela Bureau Veritas deixa antever que os atrasos poderão ser superiores.

• Segunda: A Cardama afirma que as declarações públicas do Governo prejudicaram a reputação do estaleiro, afetando a confiança dos fornecedores na entrega de materiais e, por consequência, os prazos de obra. Isto ganha relevância face ao Art. 19 do contrato, que inclui a “força maior” como causa de “atraso autorizado”, aplicável a demoras na entrega de materiais subcontratados quando estas resultem de causas de força maior que afetem outras obrigações do construtor e impeçam o cumprimento do contrato. Embora este ponto possa ser central para um futuro arbitramento, a carta da Cardama pedindo ao Ministério da Defesa Nacional a autorização formal de um atraso de 4 meses, datada de 22-10-2025 (apenas um mês após o anúncio), fragiliza a posição do estaleiro.

• Terceira: É significativo que o Governo, ao anunciar a rescisão, se tenha concentrado exclusivamente nas garantias e tenha omitido as conclusões da Bureau Veritas, em especial os cinco meses de atraso detetados na construção. Essa reserva de informação na conferência de imprensa aparenta ser estratégica, e não acidental.

• Quarta: Contratualmente, a Lloyd’s Register é a autoridade técnica enquanto sociedade classificadora designada e, além disso, atua como instância de arbitramento em caso de litígio, tendo supervisionado a obra desde o início. Já os representantes do comprador - oficiais da Armada - não dispõem dessas prerrogativas e, além disso, não estiveram presentes nos primeiros meses de construção. De acordo com a secção “documentação analisada” do relatório da Bureau Veritas, o primeiro relatório técnico é de 18.09.2025, ou seja, 7 meses após o início da construção e quatro dias antes do anúncio do presidente Orsi. No caso da Bureau Veritas, trata-se de um interveniente que não surge com atribuições para efeitos do contrato, e a sua inspeção ficou limitada ao trabalho de um inspetor durante quatro dias. Assim, prevalecem os critérios da Lloyd’s Register - também para o provável arbitramento -, sobre os quais não foi obtida informação.

Análise de Responsabilidade Institucional – Quem ganha com tudo isto?

Como assinalou a Zona Militar - numa nota da semana passada -, trata-se de “um contrato polémico desde o início”. Essa polémica manteve-se ao longo da construção e tudo aponta para que continue por muito tempo. A pergunta que se generaliza é: quem ganha com tudo isto?

As responsabilidades iniciais estiveram do lado do governo de coligação liderado pelo presidente Lacalle Pou, que assinou o contrato. Uma vez que o Estado - e não apenas um governo - assume um compromisso, caberia à administração seguinte acompanhar de perto o processo para garantir o cumprimento do que foi acordado. O objetivo final, como afirmou a ministra Sandra Lazo - na conferência de imprensa em que anunciou a rescisão -, é dotar o Estado de instrumentos para salvaguardar a soberania nacional. Contudo, as proclamações do atual Governo e as ações que as acompanharam sugerem que, em vez de apoiar a construção, têm dificultado o trabalho do estaleiro.

Análise da Estratégia do Governo

A postura hostil perante o projeto levanta dúvidas quanto ao modo de atuação do Governo. Embora as irregularidades na garantia de fiel cumprimento da EuroCommerce, no valor de 4,5 milhões de dólares, sejam inquestionáveis e reconhecidas pela Cardama, importa questionar se esse montante justificava anunciar a intenção de rescindir um projeto que acumulava 10 anos de tentativas falhadas, um contrato com um investimento de mais de 90 milhões de dólares, com dois anos e meio de execução, e no qual já tinham sido investidos mais de 30 milhões de dólares. Fica a perceção de que essa questão foi usada como posição de força para acelerar a rescisão.

Uma condução mais prudente, sem a estridência com que se confrontou publicamente o estaleiro, teria permitido ao Estado uruguaio negociar os ajustes necessários ou, em alternativa, reforçar melhor a sua posição para justificar a rescisão e enfrentar um eventual litígio internacional. Em suma, este caminho deixou mais incerteza do que clareza e não contribuiu para a “transparência na gestão pública” invocada por Orsi.

Interrogações e consequências da rescisão

O cenário atual coloca dúvidas razoáveis sobre a condução do Estado uruguaio.

Em primeiro lugar, a incerteza financeira: que parte dos USD 30 milhões investidos é recuperável e quanto custará a defesa num arbitramento internacional cujo desfecho não é evidente? Em declarações ao jornal uruguaio El País, Mario Cardama afirmou que o projeto continuava ativo e atribuiu a rescisão a uma decisão política que, no seu entendimento, não tem suporte técnico robusto. E concluiu dizendo: “já haverá oportunidade de discutir todos estes temas e veremos a quem assistia razão”

Em segundo lugar, o dano reputacional é relevante. Ainda que a Cardama possa ser vista como um estaleiro de menor dimensão, tem mais de 100 anos de existência e integra o tecido da indústria naval da Galiza, a mais importante de Espanha. Além disso, o conflito atinge parceiros de topo mundial na indústria naval de defesa, como a Caterpillar (sistema de propulsão), a Terma (sistema de comando e controlo), a Escribano (sistema de armas) e a Cintranaval (empresa de desenho e acompanhamento do projeto), o que pode, de alguma forma, comprometer futuros projetos de construção e afetar o prestígio associado à segurança jurídica.

Por fim, o custo de oportunidade é crítico: quanto custarão os próximos OPV? Quanto tempo ainda levará até estarem operacionais os próximos OPV? Recorde-se que o primeiro concurso para construir OPV remonta a 2016. Em 2020, o projeto de construção de OPV foi retomado - o mesmo que agora ficou interrompido. Está avaliado, ao fim de todos estes anos sem OPV na Armada do Uruguai, quanto perde o país na proteção da sua soberania? Embora seja um intangível difícil de quantificar, há impacto em termos de segurança, ambiente, reputação e economia devido aos ilícitos cometidos no mar.

Em suma, trata-se de um projeto que nasceu complexo, evoluiu complexo e terminou complexo para os interesses do Estado uruguaio. A postura negocial do Estado uruguaio ficou, no essencial, muito longe do conhecido princípio empresarial de procurar sempre um “ganha-ganha”. Neste caso, pelo menos para os principais intervenientes visíveis, acabou por ser um “perde-perde”.